民以食為天，而耕地是食物生產最重要的資源，二十大報告再一次重申“牢牢守住18億畝耕地紅線”，強調“確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中”，使耕地保護、糧食安全再次成為社會關注和熱議的焦點。

在今天，嚴守耕地18億畝紅線，早已成為社會共識。那么，18億畝究竟是怎么來的，為了守住18億畝紅線，我們國家曾經采取過怎樣的措施，在未來，繼續守住18億畝紅線，還要克服哪些難題？記者采訪了中國農科院農業經濟與發展研究所產業經濟研究室主任鐘鈺。

01 18億畝紅線，背后是糧食安全

記者：多年來，18億畝耕地紅線一再被重申和強調，嚴守紅線為何如此緊迫？

鐘鈺：國家之所以反復強調18億畝紅線，原因之一，是糧食需求的剛性增長。我國是人口大國，14億人口的飯碗，不能依靠外部市場來解決。從過去的數據看，我國糧食需求一直在增長，在未來，這種增長仍會繼續。從國內外的預測來看，2035年，糧食需求可能會達到一個峰值。不同機構或專家預測的數據不同，有的認為我國在2035年糧食需求可能達到9億噸，也有的預測認為，可能在8.5億噸左右。不管哪一種數據，增長的趨勢都是相同的。所以，在未來，對糧食安全的保障，仍舊要警鐘長鳴，而耕地紅線是其中重要的一部分。

記者：目前我國耕地面積的情況如何？

鐘鈺：第三次全國國土調查結果顯示，目前我國耕地面積達到19.18億畝，看起來18億畝沒有問題。但同時也要看到，耕地減少的趨勢仍舊存在。當前，我國還處在高速城鎮化的過程中，根據《國家人口發展規劃（2016-2030年）》，到2030年，全國總人口達到14.5億人左右，同時，《規劃》還預計2016-2030年農村向城鎮累計轉移人口約2億人，屆時，城鎮化率將達到70%。這意味著，城市仍在擴大，這也意味著，建設用地的需求仍舊存在，耕地面臨的壓力也仍舊非常大。在這樣的趨勢下，牢牢守住18億畝紅線更加重要。

02 18億畝耕地，是怎樣計算的？

記者：18億畝耕地是何時提出的？為何是18億畝？

鐘鈺：在快速城鎮化的過程中，我國很早就開始重視耕地面積的保護。早在1997年，《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》就提出，實施基本農田保護和耕地總量動態平衡制度。1999年，《中華人民共和國土地管理法》再次提出，嚴格執行土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，并首次以立法形式確定了土地用途管制。2005年啟動全國第三次土地利用總體規劃修編時，采用第二次全國土地調查前的數據，即是18.3億畝耕地，這是劃定18億畝耕地紅線的依據之一。2006年，國家統計局與原農業部基于當時人口、糧食畝產與復種指數等綜合因素，計算出若確保2010年和2030年我國糧食自給率穩定在95%以上，則至少需要18億畝耕地。同年的“十一五”規劃綱要中，明確18億畝耕地紅線，這也是18億畝紅線首次正式出現。

記者：怎么理解18億畝這個數字？

鐘鈺：首先，這是一個警醒，盡管當前19.18億畝的耕地數量，在18億畝紅線之上。但實際上，每年僅糧食播種面積，就超過了17億畝，除以1.2的復種指數，至少有14億畝以上的耕地要種糧食，還有蔬菜、水果、油料、棉花等各種經濟作物的面積，耕地還是很緊張的，紅線必須牢牢守住。其次，我國的口糧100%自給，但仍要進口很多糧食，用于調劑、飼用、油用等。我國去年糧食進口數量為1.6億噸，如果包含所有的食物，從大食物的角度看，我國食物自給的水平，大約在60%。自給率還是比較低的，這也要求我們絕不能放松農業生產，在未來還要爭取提高食物自給的水平。

03 為保護耕地，我們做過些什么

記者：在保護耕地，守住18億畝紅線的過程中，我們采取過哪些有力的措施？

鐘鈺：從國家到各部委，再到地方，在保護耕地方面，我們采取了非常多的措施。從大的措施看，早在2005年，《國務院辦公廳關于印發〈省級政府耕地保護責任目標考核辦法〉的通知》發布，明確了省級政府的責任，并制定相應的考核指標。2008年，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中，首次提出“永久基本農田”的概念，并強調了“先補后占”的原則。近年來，我國對耕地的保護愈加嚴密，如2021年提出防止耕地非農化、非糧化，同一年又提出了“進出平衡”的原則。2022年的中央一號文件再一次提出，要實行“長牙齒”的耕地保護政策。

記者：這些政策的效果如何？

鐘鈺：我們在調研中也發現，各個地方對耕地保護政策的落實和執行，是比較嚴格的，地方政府都非常重視，一旦發現問題，立刻就會啟動調查、追責等相關機制。在社會上，耕地保護、18億畝紅線也早已成為了共識。但同時，我們也要看到，耕地保護的緊迫性仍然存在，比如建設用地對耕地的需求，仍在威脅著耕地。后備耕地的開發空間，在今天也已經很緊張。我們的土地利用已經到了極限，可開發的耕地已經很少，而且那些可開發可利用的耕地，想要真正開發、利用，也很困難，如水肥的問題，碎片化的問題等，都需要解決。

04 要守住紅線，還要克服很多困難

記者：未來要繼續守住18億畝紅線，還要面對哪些挑戰和困難？

鐘鈺：首先是面積問題，我國人多地少，耕地總面積不足。以現有的19.18億畝耕地計算，我國人均耕地面積只有1.33畝，不足世界平均水平的40%。同時，后備耕地資源不足，不像南美地區，還有很多未開墾的地方。其次，我國耕地質量不高，根據2019年發布的《全國耕地質量等級情況公報》，全國耕地中，評價為一至三等的耕地面積，只占耕地總面積的31.24%。也就是說，三分之二的耕地是中低產田。第三，我國耕地非農化、非糧化的威脅仍舊存在，由于農業是低效益產業，所以很容易出現耕地用作更高效益的建設用地等現象。第四，耕地資源空間分布不均衡，農業生產空間不平衡，最明顯的表現是，糧食生產主要分布在干旱的北方，而水資源則更多分布在南方。

記者：怎樣克服這些困難，更有力地保障耕地紅線的安全，保障糧食安全？

鐘鈺：首先，我國針對耕地保護的政策、措施已經比較完善，在未來，要更加嚴格地執行和落實這些保護政策與措施，如進出平衡、占補平衡等，都要扎扎實實地落到實處。其次，今年中央一號文件提出的“長牙齒”的耕地保護措施，可以通過明確獎懲、重罰重獎等方法，進一步細化和嚴格落實。第三，未來仍要細化黨政同責、細化責任清單，使我們的耕地紅線守得更牢。（周懷宗）

來源：新京報