為適應農業(yè)現代化發(fā)展趨勢，建立設施農業(yè)用地保障長效機制，促進現代農業(yè)健康發(fā)展，日前，自然資源部會同農業(yè)農村部印發(fā)《關于設施農業(yè)用地管理有關問題的通知》（以下簡稱《通知》）。12月19日，自然資源部召開媒體座談會，自然資源部耕地保護監(jiān)督司司長劉明松和農業(yè)農村部種植業(yè)管理司司長潘文博對《通知》出臺的背景、主要考量、支持政策等問題，進行了解讀。

記者：《通知》出臺基于怎樣的背景和考量？

       自然資源部耕地保護監(jiān)督司司長：為適應現代農業(yè)發(fā)展需要，近年來，原國土資源部會同原農業(yè)部先后兩次制定下發(fā)設施農業(yè)用地文件，在用地地類劃分、用地規(guī)模、用地管理方式、服務監(jiān)管等方面明確支持政策，有力促進了設施農業(yè)發(fā)展。近年來，隨著農業(yè)現代化水平不斷提升，農業(yè)新的生產經營方式不斷涌現，規(guī)模經營水平和生態(tài)環(huán)境要求不斷提高，用地出現新情況新需求，面臨新形勢新要求。設施生產中栽培的作物種類和種植方式日益多樣化，生產的組織化、規(guī)模化程度不斷提高，對生產前端的農資農具存放、生產過程中的先進技術應用和智能化管理、生產后端的產品晾曬烘干和分揀包裝等設施用地提出新的需求。隨著家庭農場、養(yǎng)殖小區(qū)等農業(yè)生產模式的興起和推廣，畜禽養(yǎng)殖的規(guī)模化比例不斷提高，對養(yǎng)殖生產、環(huán)保及糞污處置等設施用地提出了新的需求，有的養(yǎng)殖企業(yè)建設多層建筑進行生豬生產，原有政策對此沒有涉及。四川、云南等山區(qū)省份丘陵多、土地零散、耕地插花現象突出，規(guī)模化養(yǎng)殖設施選址完全避讓永久基本農田確有困難。這些問題反映出原有設施農業(yè)用地政策需要與時俱進，不斷改進完善。

       此外，從前一時期“大棚房”問題專項清理整治看，也有不少地方存在以設施農業(yè)為名實質改變土地性質、違法違規(guī)占用耕地、建設與農業(yè)生產無關設施的問題，一定程度上反映出政策有漏洞、監(jiān)管有欠缺，有的政策規(guī)定需要體現差別化要求。為防止“大棚房”問題反彈，認真貫徹習近平總書記重要指示精神，落實李克強總理等中央領導同志的批示要求，需要研究改進設施農業(yè)用地政策，建立長效機制，促進現代農業(yè)健康發(fā)展。同時，原有的政策管理文件也已到有效期，需要出臺新的用地文件繼續(xù)支撐設施農業(yè)發(fā)展。

       在這樣的背景下，自然資源部會同農業(yè)農村部研究出臺了《通知》，在《通知》起草過程中，兩部進行了大量深入細致的調查研究，部領導多次組織專題研究，反復研討政策規(guī)定。同時，起草《通知》特別注意簡明、符合實際，讓地方好操作。

       一是設施農業(yè)用地情形復雜，國家把住總體規(guī)定，地方細化管理要求。從調研情況看，由于我國區(qū)域差異大、設施農業(yè)種類繁多，用地形態(tài)各異——從大的分類上，有作物種植類、畜禽養(yǎng)殖類和水產養(yǎng)殖類，每一類由于生產方式與自然地理條件不同，在設施興建與用地需求上都存在很大差異。如作物種植上，有日光溫室、智能溫室及相關分揀包裝、存儲保鮮等設施，也有規(guī)模化大田種植配建的晾曬烘干、農機具存放等設施;畜禽養(yǎng)殖上，不僅有養(yǎng)殖圈舍，還有檢驗檢疫、糞污處置、洗消轉運等設施。因此，國家層面難以對各地用地情況列舉式地逐一作出規(guī)定，主要是從宏觀層面把握大的原則，進行宏觀管控，具體要求由地方根據本地實際進行細化。

       二是概念明晰，把握政策著力點。為避免概念過多、含義不清，《通知》不再對作物種植和畜禽與水產養(yǎng)殖中，哪些是生產設施，哪些是附屬設施和配套設施進行細分，而是以設施建設是否破壞耕地耕作層為問題實質和衡量標準，明確哪些設施可以使用耕地和永久基本農田，哪些不能。考慮種植類和養(yǎng)殖類的生產功能與用地情形不同，在允許使用永久基本農田上，差別化地作出規(guī)定。

       三是把握各級行權能力，合理劃分各項事權。根據行政層級，明確各級職責。市、縣自然資源主管部門會同農業(yè)農村主管部門主要負責設施農業(yè)用地日常管理，包括檢查執(zhí)法。國家、省級自然資源主管部門和農業(yè)農村主管部門除了制定政策規(guī)定外，要通過各種技術手段加強設施農業(yè)用地監(jiān)管。合理劃分各級事權，壓實管理責任。

記者：在原有設施農業(yè)用地政策基礎上，《通知》在哪些方面作了改進突破？

       自然資源部耕地保護監(jiān)督司司長：在原有設施農業(yè)用地管理方式、使用耕地和用地程序等支持政策基礎上，《通知》在用地劃分、使用永久基本農田范圍、用地規(guī)模、用地取得等方面進一步改進突破。改進后的政策規(guī)定，歸納起來，有5個突出方面：

       一是設施農業(yè)用地納入農業(yè)內部結構調整范圍。考慮到設施農業(yè)是從事農產品生產的特點，有別于公路、鐵路等基礎設施用地，因此明確，設施農業(yè)包括作物種植設施（含規(guī)模化大田種植配建的設施）和畜禽水產養(yǎng)殖設施，可以使用一般耕地，不需辦理建設用地審批手續(xù)，不需落實耕地占補平衡。

       二是對一些設施使用永久基本農田作出規(guī)定。考慮到興建設施有利于提高農業(yè)生產力，因此，對于作物種植中一些設施建設破壞耕地耕作層、又難以避讓永久基本農田的，養(yǎng)殖設施中涉及少量永久基本農田確實難以避讓的，在補劃同等數量、質量永久基本農田的前提下，允許使用永久基本農田，同時也確保永久基本農田不減少。

       三是用地規(guī)模實行差別化政策。如前所述，全國各地、各類設施農業(yè)用地差異較大，國家層面不再對各類設施農業(yè)用地規(guī)模作出統(tǒng)一規(guī)定，由各省（區(qū)、市）自然資源主管部門會同農業(yè)農村主管部門根據生產規(guī)模和建設標準合理確定設施用地規(guī)模，體現各地差別化政策，調研中一些地方也提出了這方面意愿。需要強調的是，為了鞏固今年剛剛開展的“大棚房”問題專項清理整治成果，保持政策銜接，《通知》明確“看護房”繼續(xù)執(zhí)行“大棚房”整治整改標準，即南方地區(qū)控制在“單層、15平方米以內”，北方地區(qū)控制在“單層、22.5平方米以內”，其中嚴寒地區(qū)控制在“單層、30平方米以內”（占地面積超過2畝的農業(yè)大棚，其看護房控制在“單層、40平方米以內”）。

       四是允許養(yǎng)殖設施建設多層建筑。隨著技術的進步與規(guī)模化經營，近年來一些地方出現建設多層建筑從事養(yǎng)殖生產的情況，從節(jié)約資源、集約經營出發(fā)，《通知》明確養(yǎng)殖設施允許建設多層建筑。但各地在實施中，建多層養(yǎng)殖設施一定要注意符合相關規(guī)劃、建設安全和生物防疫等方面要求。

       五是簡化用地取得方式。設施農業(yè)用地不需要審批，設施農業(yè)經營者與農村集體經濟組織就用地事宜協(xié)商一致后即可動工建設，由農村集體經濟組織或經營者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定期匯總情況后匯交至縣級自然資源主管部門。當然，涉及使用并補劃永久基本農田的，須事先經縣級自然資源主管部門同意后方可動工建設，始終堅持嚴格的永久基本農田保護制度。

記者：這次專門印發(fā)設施農業(yè)用地管理的《通知》，對促進設施農業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展有什么積極意義？

       農業(yè)農村部種植業(yè)管理司司長：設施農業(yè)是現代農業(yè)的重要組成部分，促進設施農業(yè)發(fā)展是推進農業(yè)現代化的重要任務。近年來，我國設施農業(yè)快速發(fā)展，為有效保障我國蔬菜、肉蛋奶等農產品季節(jié)性均衡供應，增加農民收入，改善城鄉(xiāng)居民生活發(fā)揮了十分重要的作用。

       但是，我國設施農業(yè)的整體發(fā)展水平不高，機械化、自動化、智能化和標準化程度較低；科技創(chuàng)新能力弱，生物技術、工程信息和信息技術的集成運用不夠；資金投入不足、基礎設施、機械裝備和生產條件不配套；支持措施不盡完善，發(fā)展的規(guī)模、質量和效益還有待進一步提高。

       2010年、2014年，原國土資源部會同原農業(yè)部先后制定印發(fā)了兩個設施農業(yè)用地政策文件，為支持和促進設施農業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。這次兩部門聯合制定印發(fā)的《通知》是適應現代農業(yè)發(fā)展新需求，對設施農業(yè)用地使用和管理的進一步改進，主要體現在三個方面：

       一是有利于滿足設施農業(yè)多樣化的用地需求。隨著傳統(tǒng)農業(yè)功能的拓展和設施農業(yè)現代化水平的不斷提高，對設施農業(yè)用地需求發(fā)生了很大變化，現有政策難以滿足設施農業(yè)發(fā)展需要。《通知》的印發(fā)實施能夠有效解決這些問題，有利于延長產業(yè)鏈，提高產業(yè)效益，促進設施農業(yè)高質量發(fā)展。

       二是有利于進一步調動各地發(fā)展設施農業(yè)的積極性。原有政策文件適用范圍較窄，一些標準設定不夠靈活，不能適應發(fā)展需要。《通知》的印發(fā)實施，進一步明確了政策界限，簡化了用地取得方式，有助于提振各類經營主體發(fā)展設施農業(yè)的積極性。

       三是有利于設施農業(yè)新技術、新裝備的推廣應用。近年來，設施農業(yè)新技術、新裝備不斷涌現。耕種收等環(huán)節(jié)的新型農機裝備應用，水肥一體化等新型栽培技術應用，物聯網等信息化手段應用都需要相應的設施農業(yè)用地支持。《通知》的印發(fā)實施為設施農業(yè)發(fā)展提供了有力支撐，有利于加快推進新技術、新裝備的推廣應用，促進產業(yè)轉型升級，提升設施農業(yè)產業(yè)整體競爭力。

記者：各地如何落實《通知》規(guī)定，需要注意什么問題？

       自然資源部耕地保護監(jiān)督司司長：《通知》下發(fā)后，政策落實是關鍵，各地要抓緊做好相關落實工作。

       一是省級制定具體實施辦法。按照《通知》明確的管理原則和要求，省級自然資源主管部門要會同農業(yè)農村主管部門，根據本區(qū)域設施農業(yè)生產實際，制定具體實施辦法，進一步細化設施農業(yè)用地范圍、明確用地規(guī)模、細化用地取得程序。在制定實施辦法時，應注意與以往政策的銜接，妥善處理好已建和在建設施問題，確保政策平穩(wěn)過渡。

       二是市、縣做好具體實施。市、縣自然資源主管部門會同農業(yè)農村主管部門，要把服務設施農業(yè)用地當作重要工作任務，切實做好日常管理。要把握好設施建設是否破壞耕地耕作層、是否符合允許使用永久基本農田條件等情況，確保符合實際。使用永久基本農田破壞耕地耕作層需要補劃的，要嚴格落實補劃。要指導督促鄉(xiāng)級政府及時匯交設施農業(yè)用地信息，并按要求做好設施農業(yè)用地上圖入庫工作。

       三是部、省級強化用地監(jiān)管。自然資源部將建立設施農業(yè)用地監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，要求各地將設施農業(yè)用地信息在監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)中上圖入庫。部、省級自然資源部門將充分利用衛(wèi)星遙感影像、現代信息技術等手段，組織開展核實監(jiān)督，掌握動態(tài)趨勢，進行實地檢查，發(fā)現違法違規(guī)用地行為的，及時糾正，確保農地農用。

　記者：前一階段在全國開展的“大棚房”問題專項清理整治行動取得了明顯成效，這次又印發(fā)設施農業(yè)用地管理的《通知》，兩者之間有什么關系？

       農業(yè)農村部種植業(yè)管理司司長：按照黨中央、國務院的部署要求，去年8月份以來，農業(yè)農村部、自然資源部會同有關部門和單位，在全國開展“大棚房”問題專項清理整治行動，全面深入排查，摸清“大棚房”問題底數；堅決整治整改，對排查發(fā)現的“大棚房”問題區(qū)分情況，分類處置；嚴格執(zhí)法問責，嚴守耕地保護紅線，堅決遏制農地非農化。

       可以說，專項行動的開展有力有效地堵住了以設施農業(yè)為名違法違規(guī)用地行為的“后門”。在堵住“后門”的同時還要開好“正門”，要給地方和經營主體以明確的政策信號，什么東西可以搞、應該怎么搞，引導設施農業(yè)規(guī)范發(fā)展。在《通知》起草過程中，我們結合各地各方面對發(fā)展設施農業(yè)提出的一些用地需求，充分征求了基層主管部門和經營主體的意見建議，綜合考慮了各方面因素。一是保持了政策的連續(xù)性。既保留了2010年、2014年設施農業(yè)用地文件中實踐證明行之有效的政策措施，也延續(xù)了“大棚房”問題專項整治行動的一些政策舉措，比如在看護房用地規(guī)模上，繼續(xù)保持專項行動期間制定的整治整改標準。二是保障了設施農業(yè)發(fā)展的合理用地需求。《通知》中充分考慮了種植、養(yǎng)殖等不同設施生產形式，產前、產中、產后等不同設施生產環(huán)節(jié)，一般耕地、永久基本農田等不同用地類型的需要，對直接用于設施農業(yè)生產和直接服務于設施農業(yè)生產的合理用地需求，提供了全方位的政策保障。三是保護了設施農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的良好勢頭。《通知》主要是從宏觀管控方面提出設施農業(yè)用地管理的原則要求，在用地規(guī)模、建設標準等方面留出了政策空間，有利于各地根據實際情況制定具體細化的實施辦法，激發(fā)設施農業(yè)內部潛力，保持良好發(fā)展勢頭。

       各地在制定具體實施辦法時，既要立足于促進設施農業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，也要嚴守政策界限，嚴防“大棚房”問題回潮反彈，不能突破兩條底線。一是必須是直接用于或直接服務于設施農業(yè)生產的設施。二是不得改變設施的性質和用途，特別是不能用于改建住宅、私家莊園、別墅，不能用于餐飲、娛樂、康養(yǎng)等經營性用途。同時，要合理確定用地規(guī)模和建設標準，既要考慮政策間的銜接性、連續(xù)性，也要考慮相鄰區(qū)域間的一致性、協(xié)調性，確保農地農用、農棚農用。